1980년대 중반 이후 전세계적으로 이동통신을중심으로 무선통신의 이용이 폭발적으로 증가하여 전파자원의 희소성 문제가 제기되고 있다. 과거 전파 이용이 적을 때에는 전파관리정책이 혼신 방지라는 기술적 분야에 중점이 두어졌으나, 전파의 희소성 문제가 제기됨에 따라 자원 배분의 효율성이라는 경제적 분야로 중점이 옮겨지고 있다. 특히 전파 이용의 추세가 자가용 위주에서 상업용 위주로 변화함에 따라 전파를 서비스 제공을 위한 필수적인 중간투입물(Essential intermediate goods)로 사용하는 사업자들은 보다 양질의 전파자원을 타인보다 배타적으로 확보하기를 원하게 되었다.

이에 따라 전파자원을 먼저 신청한 자에게 제공하던 전통적인 전파 관리방법은 수정되게 되었고 그 변화 중 하나로 미국을 중심으로 시장경제원리에 입각하여 효율적으로 전파자원을 관리하려는 시도가 진행되고 있는데, 이것이 바로 주파수경매제이다.

주파수경매제의 의의

주파수경매제는 주파수의 수요가 공급을 초과할 경우에 주파수를 이용하고자 하는 자들간의 가격 경쟁을 통하여 수요자를 결정하는 것이다. 주파수 경매제의 개념은 1950년대에 미국에서 Coase 등에 의하여 최초로 제기된 것으로, 이 들은 전파의 희소성에 주목하고 가격체계를 통하여 정부의 규제 없이도 효율적인 전파자원 분배가 가능 하다는 것을 주장하였다.

시장경제원리에 입각한 효율적인 전파자원관리제도로 여겨지고 있는 주파수경매제는 현실적으로 그 장점 에도 불구하고 여러가지 문제점을 지니고 있는 실정이다.

장점

첫째, 자원 배분의 효율성이다. 경매제는 재화의 가치를 가장 높게 평가하는 자에게 자원을 배분하므로 그 사회적 효용을 최대화하게 한다.

둘째, 이미 배분된 주파수의 기득권화를 억제할 수 있다. 특히 주파수 경매시 그 유효기간을 설정함으로써 이러한 효과를 제고시킬 수 있을 것이다.

셋째, 주파수 배분절차의 신속성 및 투명성 확보이다. 주파수경매제는 자원 배분의 결정 과정에서 자유재량의 범위를 축소시키고 배분 과정의 신속성과 투명성을 높일 수 있다. 이런 측면에서 주파 수경매제는 사업자 선정시 유력한 방법으로 활용되고 있다.

기타 국가 재정수입의 증대, 전파자원의 경제재로서의 인식 제고 등이 거론되고 있다.

단점

첫째, 경매대금에 따른 사업자 비용의 상승 문제이다. 이와 같은 비용의 상승이 기업의 경영을 압박하여 소비자의 요금 및 서비스 품질에 악영향을 줄 우려가 있다는 것이다.

둘째, 대자본에 의한 독점의 가능성, 즉, 경제적 약자에게 진입장벽으로 작용할 우려가 크다는 것이다. 특히 시장 판단에 의한 건전한 경매 참여가 아니라 시장외적인 관점에서 단순히 자원을 선점 하려고 할 때 이러한 폐해는 더욱 커질 것이며, 우리나라에서 이 제도를 실시하게 될 경우 가장 우려 되는 부분이다.

셋째, 경제의 순환에 따른 자원의 적정 가치의 변동이다. 경매 시기와 그것을 사업에 이용하는 시기가 다름에 따라 자원의 가치가 변동하게 되며, 이로 인한 경매 당국과 낙찰자간의 분쟁의 소지가 발생하게 된다. 실제로 미국의 경우 이러한 문제점이 PCS C블록 면허시 발생하고 있다.

기타 국민 정서에 부정적인 측면, 경매절차에서의 담합 가능성 및 주파수 사용과 국가 산업정책간의 부조화 등이 거론된다.

외국의 주파수경매제도

미국

미국은 1994년 7월 주파수경매제를 도입하였는데, 그 도입 배경에는 크게 두 가지 이유가 있다.

첫째, 미 정부의 재정 적자 감축계획의 일환이다. 미 행정부의 재정 적자는 1993년 2,550억달러, 1994년 2,031억달러에 달하고 있었으며 미 행정부는 국방예산 삭감, 복지 혜택 축소 등 긴축 예산과 주파수경매제 도입 등을 통한 재정수입 확대를 양대 축으로 재정 적자의 감축을 추진하였다.

둘째, 당시의 사업자 선정제도가 선정 과정에서의 과다한 시간 소요 및 각종 소송 등에 의하여 소모적이었으므로 신속하고 공정한 사업자 선정방식이 필요했다는 점이다.

사실상 주파수경매제의 기본적인 기능인 자원 배분의 효율성은 당시에는 부수적인 고려사항이었으며 경매제 시행 이후 사후적으로 강조되기 시작하였다.

경매 대상 주파수는 PCS · LMDS 등 신규 무선통신 서비스를 위한 주파수이며, 경매방법은 동시다중라운드 경매방식으로 경매 횟수에 따라 경매가격을 높여가는 방식이다. 경매제를 통한 수입은 총 230억달러로 당초 예상치 100억달러를 크게 초과하였으며, 과거 사업자 선정과 비교해 3분의 1 정도의 기간만으로 신속하게 사업자를 선정할 수 있었다.

미국 주파수경매제도는 경매 수익을 극대화하기 위해 게임이론을 적용한 새로운 경매방식（동시다중라운드 경매방식）을 시도하였고, 소기업 · 소수 민족 · 농어촌전화회사 등 경제적 약자를 위한 우대제도를 실시하여 이들에게 경매대금 분할 납부나 낙찰금 할인 등의 지원을 하였으며, 새로운 기술에 대해 우대를 해주는 Pioneers’ Preference 제도를 운영하는 등 여러가지 특징을 가지고 있다.

이렇게 실시된 미국의 경매제는 긍정적인 효과에도 불구하고 낙찰가격이 경매 대상의 가치보다는 경매 심리에 좌우되어 예상보다 고가이고, 경매 시점과 사업 개시 시점의 시차에 따른 주파수 가치의 변동으로 인한 소송 등의 문제 발생과 앞의 두 가지 요인이 복합되어 기업이 과도한 경매대금을 납부하지 못하는 사태가 발생하고 있다.

호주

전파관리에 시장 개념을 도입함으로써 전파자원의 효율적 활용을 통한 ‘공공이익의 극대화’를 달성하기 위하여 정부개혁정책의 일환으로 1994년 7월에 실시되었다.

경매 대상 주파수는 특별히 명시되어 있지 않으나 특정한 대역에 대한 수요가 공급을 초과하는가, 새로운 서비스를 소비자에게 제공하는 것이 바람직하며 그러한 서비스에 대한 잠재적 수요가 존재 하는가, 통신시장내에서 경쟁 유지가 가능한가 등을 고려하여 대상 주파수를 선정한다.

경매방식은 1997년 이후 미국 방식과 유사한 다중승가입찰방식을 실시하고 있으며, 경매 실시결과 PCS 대역에서 3억 5천만불 등 예상치보다 많은 4억 4천만불의 경매 수입을 확보하였다

전파관리의 개혁을 위하여 호주의 경우 매우 독특한 면허 개념인 스펙트럼 라이센스 개념을 도입하였는데, 이는 주파수를 가장 잘 사용할 수 있는 사람과 기술은 여건의 변화에 따라 달라질 수 있으므로 면허의 분할 · 합병 · 양도 · 임대 등을 포괄적으로 인정하는 한편, 특정한 기술 및 서비스에 강제되지 않고 출력 등 기술적 파라미터도 면허의 범위내에서 자유로이 변경할 수 있는 면허이다. 호주의 주파수경매제는 바로 이러한 전파관리의 개혁을 실천하기 위한 한 가지 수단으로 실시되고 있다.

호주에서의 주파수경매제는 각 지역별로 낙찰가의 차이가 크다는 점과 미약한 시장의 경우 낙찰가격이 연간 면허수수료 정도로 지나치게 낮게 제시되는 문제점을 지니고 있다.

뉴질랜드

1989년 세계 최초로 주파수경매제를 실시하였다. 정부개혁정책의 일환으로 전파자원관리의 경제적 효율성을 달성하기 위한 새로운 관리제도로서 주파수경매제를 도입하였다.

경매 대상이 되는 주파수는 상업용 서비스 제공을 위한 주파수로 국한하고 있으며, 경매방식은 1992년까지는 ‘차최고가 밀봉입찰방식’을, 그 이후 1995년까지는 ‘최고가 밀봉입찰방식’을, 1996년 이후에는 ‘다중승가 입찰방식’을 채택하였다. 경매방식의 영향에 따라 경매 수입은 8번의 경매에도 불구하고 예상에 못미치는 6,600만불에 그쳤다.

뉴질랜드 주파수경매제의 두드러진 특징은 주파수 면허의 유연성 부여에서 찾을 수 있다. 즉, 경매의 낙찰자는 당해 주파수에 대해 배타적 재산권인 관리권을 가지며, 관리권에 기초하여 당해 주파수에 대한 무선국 허가 등 사용권을 행사할 수 있도록 하고 있다. 경매방식의 독특성（차최고가 밀봉입 찰방식）때문에 시장 가치와 실제 경매가격간에 큰 격차가 발생하는 문제점이 발생하여 그 후 경매 방식을 변경하게 되었다.

일본

1995년 3월 규제완화추진계획과 관련하여 각의 결정에 따라 주파수경매제를 도입하기 위하여 주파수경매제에 관한 외국 사례 및 기본방향을 검토 하기로 하였다. 이에 따라 1996년 4월 ‘전파자원의 효율적인 활용 방안에 관한 간담회’를 구성하고 10여 차례의 간담회를 개최한 뒤 1997년 4월 최종보고서를 제출하였다.

이 보고서는 주파수경매제는 사업자 선정에 있어 신속하고 투명성이 높은 우수한 행정절차의 하나임을 인정하였다. 반면에 경매대금의 요금 전가, 대자본에 의한 주파수 독점 등 경매제 자체의 문제점도 지적하였다.

따라서 앞으로 면허기간 종료 후의 처리방식, 주파수 허가와 사업허가와의 관계 설정, 이차매매의 허용 여부 등 추가로 검토하여야 할 과제가 많으므로 즉시 도입을 유보하고 이런 문제점들을 지속적으로 검토하기로 결정하였다.

그러나 이 제도의 도입을 유보한 이유는 경매대금의 귀속 문제가 핵심이었던 것으로 보인다. 즉, 경매대금이 우정성에 귀속되느냐, 대장성에 귀속되느냐 하는 문제는 그 결과가 매우 중요하기 때문이다.

주파수경매제의 주요 논점

주파수경매제를 실시하는데 있어 쟁점은 크게 경매제 자체에 관한 사항과 경매제 도입시 고려해야 할 사항으로 나누어 볼 수 있다.

경매제 자체에 관한 사항

첫째, 경매대금에 따른 사업자 비용 증가가 미치는 영향이다. 비관적 견해를 가진 사람들은 경매제에 의한 사업자의 비용 증가가 경영을 압박하여 요금 상승과 서비스 품질 악화를 초래할 것이라고 주장하고 있다. 반면에 낙관적 견해를 가진 사람들은 기업이 이윤 극대화를 추구하는 것은 한계비용이지 평균비용이 아니므로 요금에 영향을 주지 않을 것이라고 주장하고 있다.

둘째, 대자본에 의한 주파수 독점의 우려이다. 비관적 견해는 한 사업자에 할당되는 주파수에 제한을 둔다 하더라도 위장계열사 또는 담합을 통하여 실질적으로 주파수를 독점할 우려가 있다고 보는 반면에, 이는 경매 설계상의 고려와 사후관리를 통하여 충분히 예방할 수 있다고 보는 견해도 있다. 동일한 시각에서 기술력은 있으나 자본력이 없는 중소기업에는 높은 경매가격이 진입장벽으로 작용할 수 있음이 제기되고 있다.

경매제 도입시 고려하여야 할 사항

첫째, 주파수 면허의 유연성 부여의 문제이다. 유연성은 ‘면허 소유자가 자의로 행할 수 있는 권한’을 의미하는 것으로 자원 배분의 동태적 효율성을 위해 매우 중요한 분야이다.

둘째, 면허의 유효기간 설정 여부이다. 현재 미국과 호주는 10년, 뉴질랜드는 20년의 유효기간을 설정하고 있다. 유효기간의 문제는 경매제 실시 이전에 획득한 면허와의 형평성과 관련하여 중요한 의미를 가진다. 유효기간을 두지 않으면 불확실성을 제거하여 낙찰가격이 시장 가치를 반영할 수 있다는 장점이 있으나, 주파수는 국민의 것이라는 정서와 잘 맞지 않는 양면성을 가지고 있다.

주파수경매제 도입시 고려할 관련 제도

전파사용료제도

현재 실시하고 있는 전파사용료제도는 전파관리 업무에 소요되는 비용 충당 측면의 ‘관리비’ 개념과 전파자원의 경제적 가치에 대한 대가인 ‘사용료' 개념을 모두 포함하고 있다. 주파수경매제는 전파자원의 경제적 가치에 대한 대가이므로 이 제도를 도입할 경우 경매제를 실시한 주파수 대역에 대해서는 사용료 개념의 전파사용료 부분만큼 인하 조정되어야 할 것이다. 따라서 전파사용료제도와 주파수경매제도의 전반적인 비교 분석이 요구된다.

사업자 출연금제도

사업자 출연금은 국가 기간산업인 통신사업의 전략적 육성을 위한 연구개발 재원을 조성하기 위한 제도로서 주파수경매제와 그 취지가 일치하는 것은 아니나 무선통신사업을 하려는 사람들에게는 주파수 가치에 대한 이중징수라는 주장이 충분히 제기될 수 있을 것이다.

통신사업자 허가제도

현재 통신사업 허가는 전기통신사업법, 무선국허가는 전파법에서 각각 규정하고 있으나, 경매제를 도입할 경우 무선국 허가가 바로 통신사업 허가가 되므로 현재의 통신사업 허가는 재정립되어야 할 것이다.

무선국허가제도

현재의 무선국 허가는 개별 기기마다에 대해 기술적 부분을 심사하고 그 허가의 변경 · 양도 · 임대 등 허가 운용상 엄격하게 적용하고 있으나. 주 파수경매제가 실질적으로 그 효용을 달성할 수 있으려면 앞서 언급한 ‘면허의 유연성’이 필수적으로 요구된다. 따라서 이를 도입하기 전에 무선국허가 제도의 전면 조정이 선행되어야 할 것이다.

예산회계제도

현재 주파수와 관련한 모든 수입은 통신사업특 별회계의 수입으로 계리되고 있으며 이 회계내에서 지출절차를 거쳐 일반관리 분야, 연구 분야 등 전파 분야에 예산이 투입되고 있다. 그러나 주파수 경매시 이는 국가의 재산이므로 일반회계의 수입으로 처리되어야 한다는 주장이 외국의 경우처럼 제기될 가능성이 있다. 이럴 경우 경매대금이 그대로 사업자의 비용 압박으로 작용될 것이므로 이러한 회계제도 문제가 제도 도입 전에 검토되어야 할것이다.